从三个县的调研看影响农村学前一年教育经费投入效益的关键——

　　高成本为何没带来高质量

　　日前，安徽省合肥市汉嘉社区邀请眼科医生走进辖区幼儿园，向小朋友们普及爱眼护眼常识。图为眼科医生在用眼球模型为小朋友们讲解眼睛构造。新华社发

　　学前一年教育是义务教育的基础，保证质量，提高经费投入效益非常重要。应避免为单纯追求入园率，搞低质量的学前教育普及和免费；避免将学前教育的普及与免费作为政绩工程，进行“大跃进”式的学前教育发展。以适宜的成本和高效益的经费投入发展基本质量标准以上的农村学前一年教育是我国农村幼儿教育可持续发展的必然选择。

　　当前，采用“三为主”模式（“以政府财政投入为主、以公办幼儿园为主、以公办教师为主”）发展农村学前教育已成为共识，其核心是财政经费投入问题。增加经费投入是保障，提高经费投入效益则是关键。我们在对东部两个省和中部一个省各一个县（以下简称甲县、乙县和丙县）学前一年教育状况的调研中，探求经费投入效益即考察生均成本与教育质量的关系，发现，生均成本与教育质量之间关系复杂，经费投入效益高低有别。

　　影响经费投入效益的关键在哪里？

　　我们将学前教育生均成本定义为学前教育机构每年所获得的政府财政经费和家庭缴费平均用于每个幼儿的数量。用这种“以收定支”的方式核算的成本数据实际是生均运营经费，也就是生均成本。

　　幼儿园运营成本由以下两部分构成：一是人员成本，即为了维持幼儿园正常的保教活动而发生的人力费用，包括全体教职工的工资、奖金以及各种津贴等；二是日常维持成本，指幼儿园为了维持日常保教活动发生的直接可以进入成本而不进行资本化的各项费用。第一项实为人员经费，第二项则为公用经费。幼儿园人员成本在生均经费中所占比例一般较大，幼儿教育经费投入的效益很大程度上取决于人员成本的投入效益。我们对3县学前一年教育的考察证明，人员成本投入“质”的差异才是导致教育质量差异的关键因素。

　　从学前一年教育发展水平看，甲县5-6岁儿童入园率达100%，3-6岁入园率达98%，已经实现了学前三年教育的普及；在发展乡镇中心园的基础上，用以奖代补的方式鼓励村办教学点的建设，以中心园直接管理教学点，有效提高了村教学点的教育质量；1/3的幼儿园达到了良好质量标准，近2/3的幼儿园达到了基本质量标准。

　　乙县的学前一年和学前三年入园率分别是100%和95%，基本实现了学前三年教育的普及；已建成每个乡镇至少一所中心园，达到良好质量水平的幼儿园占1/5，达到基本质量标准的幼儿园占3/5。

　　丙县的学前一年和学前三年入园率分别是93.5%和57.5%，虽然学前一年普及率高于全国水平，但距学前三年普及还有相当距离。其托幼机构则主要以小学附设园或小学附设学前班为主，全县公办独立建制的幼儿园只有2所，只有53.3%的乡镇建立了乡镇中心园，调研所见的幼儿园难以达到基本教育质量标准。

　　用各县财政性投入总额和家长缴费总额相加，除以各县在园幼儿人数，得出三县的生均成本分别为：甲县3889元、乙县1850元、丙县1763元。从生均成本看，乙县和丙县较为接近，但两县相近的投入却未产生相同的效益，丙县效益明显低于乙县。甲县成本高出乙县和丙县一倍还多，学前教育事业发展水平也最高。

　　调查表明：三县教师的学历、职称、所学专业和年龄等存在较大差异，是造成经费投入效益差异的主要原因。从教师学历看，甲县教师学历最高，大专以上学历占69.27%，比乙县高出近28个百分点，比丙县高出42个百分点。从教师职称看，丙县教师职称最高，中高级职称教师占70.6%，但丙县的教育质量最低；乙县教师职称最低，仅无职称教师比例就高达87%，甲县的初级职称和无职称教师的比例也达到62.1%，但两县教育质量均比丙县高。可见，并非教师职称高教育质量就高。年龄与职称相关，甲县教师平均年龄最小，为31岁，乙县次之，为35岁，丙县最高，教师平均年龄达42岁。丙县虽然高级职称教师比例大，但绝大多数为年龄偏大的小学转岗教师，专业化程度低。

　　从教师的专业化程度看，甲县和乙县教师学前教育专业毕业人数均达到近80%的水平，而非教育专业毕业仅占10%左右。丙县最好的两所教体局直属幼儿园学前专业毕业的教师仅占20.7%。

　　小学附设幼儿园或学前班是目前我国农村学前教育的重要形式，但质量和投入效益偏低，关键在于教师的专业化水平低。建设具有较高学历、年轻化和专业化的教师队伍是提高经费投入效益的关键。

　　高成本支出为何没能带来高质量？

　　我们考察了三县3个幼儿园的生均成本、在编教师比例与教育质量的关系，证明，幼儿园教师用工制度与用工方式是影响经费投入效益的突出因素。

　　甲园是甲县一所村办园，全园只有一个混龄班，共27名幼儿，其中大班幼儿17名。园舍符合幼儿特点，班级游戏材料和户外游戏材料丰富。全天幼儿在园时间8小时，教学活动时间1.5小时，户外活动1.5小时，进餐1.5小时，睡眠2小时，过渡环节1.5小时。我们参观时，孩子们正在户外游戏，沉浸在愉快的游戏中。

　　乙园是乙县一所村办园，共3个班，幼儿75名，园舍是一座二层小楼。户外有大面积的沙地、种植园和水池，投放了综合性中型玩具、小型体育活动器械、秋千、摇船、荡桥等设施，游戏设施设备丰富多样；充分利用走廊空间和墙面，投放乡土化的游戏材料；室内开设建构区、美工区、图书区、娃娃家、语言区等活动区；每天两节教育活动，一次区域游戏活动，2小时户外活动，注重儿童的游戏，课程设置符合幼儿年龄特点。我们感到，甲乙两园虽为农村园，但在某种程度上比一些城市园的教育环境质量还要高。

　　丙园是丙县一所附设于小学的乡镇中心园，有7个班，幼儿315人，园舍是小学布局调整后的空余校舍。教室内以“秧田式”格局摆放着40多套小学生用的课桌椅，桌子高度达到孩子腰部，幼儿入座后，脚部悬空离地面十厘米以上。教室内设施除了黑板和桌椅板凳，基本没有游戏材料。教室墙面上张贴着小学生守则。一名教师给孩子讲故事，没有任何直观教具支持教学，很明显地存在小学化倾向，教育质量没有达到基本水平。

　　分析三园的教师用工制度和生均成本。甲园配备在编教师1名，自聘教师兼保育员1名。在编教师工资由县财政支付，自聘教师工资靠向家长收费自支，其生均成本是2823元。乙园教师4人，均为自聘教师。经计算其生均成本为1194元。丙园专任教师30人，园长1人，后勤人员4人，全部教职工均为在编人员。人员经费均由县级财政拨付。核算其生均成本为3133元。

　　丙园生均成本是三园中最高的，教师全部在编，但却未达到基本质量水平，呈现“高成本—高在编比—低质量”的状态。主要原因在于该园绝大部分是小学转岗教师，平均年龄42岁，专业毕业的教师只有2名，教师队伍整体专业水平较低，因而经费投入效益最低。甲园和乙园教育质量接近，水平较高；甲园在编教师和自聘教师各占50%，乙园则全部是自聘教师；乙园生均成本不及甲园的一半。甲园呈现“中等成本—中等在编教师比例—高质量”状态，乙园则呈现“低成本—低在编教师比—高质量”的状态。

　　三县的教师编制状况与三个幼儿园呈现相同的趋势，同样印证了前述结论。丙县在编教师比例最高，达92.1%，乙县在编教师比例最低，仅为13%，而甲县则居中，为31.3%。从工资水平看，甲县自聘教师工资最高，是在编教师工资的一半，乙县自聘教师工资不足在编教师工资的三分之一，丙县自聘教师工资最低，不足在编教师的四分之一。目前，幼儿教师普遍存在在编和自聘两种情况。在编教师工资由财政工资、园内津贴、社会保障费用和内部福利等组成，各方面待遇能够得到保障。但自聘的合同制教师的工资并未纳入财政统发工资范畴，大部分地区自聘教师工资是幼儿园自支。由于经费短缺，难以实现同工同酬，自聘幼儿教师的工资往往不足在编教师工资的一半，有的地区不足1/3甚至1/4。这种同工不同酬的用工制度非常不利于教育质量的可持续提高。

　　如果简单地按照以最低成本获取最大收益为最佳的经济学原则，乙县的“低成本—高质量”最值得推崇。但乙县的“低成本—高效益”背后却有发人深省之处。虽然乙县教育质量达到了较高水平，但该县所有自聘幼儿教师都没有评职称的资格，没有养老保险，其“低成本”的背后隐藏着对幼儿教师权利的剥夺和不公平。看似经费投入效益实现了最大化，但它是以牺牲幼儿教师个人福利为代价的。这种不公平的待遇对幼儿教师个人专业发展和幸福感的获得以及幼儿教育事业的长远发展都是非常不利的。以廉价劳动力换取低成本，其不可持续发展性将是致命的问题。

　　将幼儿教师纳入国家教师编制体系，逐步解决自聘教师入编和待遇问题是“办好学前教育”必须面对的重大现实问题。各级政府应积极采取各种措施，增加自聘教师的人员经费投入。首先要落实最基本的职称评定和养老保险制度；其次要根据当地财力，实施对自聘教师的工资、保险和福利的补贴制度，在保证师资合格的基础上逐步将自聘教师纳入编制，提高人员成本投入的实效性。

　　适宜的成本和投入的高效益来自何处？

　　高成本往往代表着较为充足的经费，能够满足幼儿园的人员和物质需求，但如果成本结构不适宜，投入质量低下，就有可能出现高成本下的低质量。前述丙园就是这样。低成本也可能由于运行效益高而导致高质量，但前提是成本要达到基本标准，不达到底限的低成本无法获得高质量。

　　对于幼儿教育来讲，成本应限定在能给予幼儿适宜教育的范围内，要避免超豪华的幼儿教育，尤其是公办幼儿教育更应立足于普惠。但是，降低成本必须在保证质量的前提下进行。为了提高教育质量，有些教育成本要素不但不能降低，而且需要加大投入，如教师的培训费、优秀师资的引进、教学业务经费的投入等。如果成本过低，极有可能出现两类问题：一是教育质量难以达标；二是教育质量虽然达标但人员经费却受到挤压。因此，必须通过合理调控成本的比例结构、费用分布和投入对象，将成本总额控制在一个适宜的区域，这就是适宜成本。如何使幼儿园既能有效地降低教育成本总额，又能保证教育质量，同时保障幼儿教师的基本权利？

　　目前来看，适宜的成本投入需要各级政府和家庭合理分担。首先是政府间的分担。县级以上政府要承担主要投入责任，投入主体要实现逐步上移。其次是家庭分担。现阶段，我国公办幼儿园经费运营模式基本上是“财政性经费保工资，家庭缴费保运转”，公用经费主要靠家长缴费来支撑。当前，政府财政性投入在幼儿园办园经费上的分担比例较小，政府财政分担比例为33.6%，家庭投入比例为64.9%。即便是全国农村学前教育先进地区，学前教育财政性投入目前也只占到幼儿园办园成本的一半左右。根据当地居民收入水平合理确定家庭的分担比例，并在发展进程中逐步加大政府分担比例，是学前一年教育发展的必然选择。

　　学前一年教育是义务教育的基础，保证质量，提高经费投入效益非常重要。应避免为单纯追求入园率，搞低质量的学前教育普及和免费；避免将学前教育的普及与免费作为政绩工程，进行“大跃进”式的学前教育发展。以适宜的成本和高效益的经费投入发展基本质量标准以上的农村学前一年教育是我国农村幼儿教育可持续发展的必然选择。（康建琴 刘焱 作者单位：北京师范大学）

　　《中国教育报》2014年5月18日第1版

　　系列报道之一：学前教育体制机制创新是关键 

　　要在不长的三年内有效解决广大城乡人民群众进入具有一定质量的公办园难、入普惠性民办园难、就近入园难的突出矛盾，国务院有关部门和各地政府需在继续重视、加大投入，切实将大力发展学前教育纳入各地保障和改善民生的重大工程、努力扩大普惠性学前教育资源的同时，开展第二轮学前教育三年行动计划，应着力在体制机制突破创新与教师队伍的建设发展上。>>>详细

　　系列报道之二：追求高度、力度和速度 

　　我特别期待各级政府发展学前教育的思想高度能进一步得到提升。学前教育的发展需要政府的觉悟。只有有了这种觉悟，学前教育才能得到持续稳定的发展。同时，我特别期待各级政府更具有发展学前教育的积极性和主动性。可喜的是，发展学前教育正在逐步被各级政府理解成自己的责任。希望政府和社会能够真正认识到办好学前教育，是关系亿万儿童健康成长、关系千家万户切身利益、关系国家和民族未来的大事。>>>详细

　　系列报道之三：探寻民办幼儿园健康发展之路

　　民办幼儿园当前出现了一些问题，造成了恶劣影响，尽管总体上说是个别现象，并不代表民办学前教育的主流，但是这样的现象应该引起所有从业人员和有关部门的高度警惕和重视。应该解剖挖掘，找出深层次原因，从而促进民办学前教育质量的提高。管理需要经费、人手、制度和办法，目前学前教育管理队伍严重不足引起专家热议。>>>详细

　　系列报道之四：村小附设园多道难题待解

　　一些地方乡村两级教育系统探索和实践了以小学为依托的幼儿教育形式。在缓解农村幼儿入园难问题上发挥了重要作用。特别是村小附设幼儿园（班），能满足幼儿就近入园接受学前教育的需要。然而，调查中也发现了一些亟待解决的突出问题。各级政府应当协同担当和共同努力，切实履行其发展农村学前教育责任，保证农村学前教育健康可持续发展。>>>详细