【按语】 　　目前，关于水危机的性质分析有不同的认识，一种较为流行的看法认为水危机是资源供给短缺导致的资源危机。我们认为水危机表面上是资源危机，实质上是治理危机，是我们治水体制的长期失效，导致治理能力低下，不能有效应对变化条件下的各种挑战。 　　危机是改革的契机。在人类应对挑战、对付危机的各种行为中，制度的确立与改进最具有根本性。响应水危机的行为调整，既需要工程建设，更需要制度建设。过去我们应对水危机是以工程建设为中心，建设了大量水利工程和调水工程。但是资源供给总是赶不上人类的需求，水危机反而越来越突出，这表明开源的水利工程建设只能治标，节水的制度建设才是响应水危机的治本之策。中国的治水模式必须从过度依赖工程建设扩大供给为主转向制度建设激励节水，政府水利主管部门主要职能从工程投资优先转向制度建设、公共服务、社会管理。 　　什么是节水型社会？如何建设节水型社会？建成什么样的节水型社会？这是新世纪中国治水面临的重大课题。西北黑河流域中游的张掖地区是我国第一个节水型社会试点，提供了建设节水型社会的制度实践。 　　节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。节水型社会体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。建立节水型社会是一场深刻的社会变革，核心是大规模的制度建设。张掖的实践证明，水权理论为节水型社会建设提供了现实可行的制度框架。 　　有效的运行机制是建设节水型社会的关键。张掖的实践表明，建立有效的节水型社会运行机制，要正确处理水资源利用和管理中政府、市场和社会的关系，建立三者有机结合的新型水治理结构。有效的节水型社会运行机制要求政府运作方式经历“四个转变”：从分割管理转向统一管理；从工程建管转向宏观调控；从排斥市场转向市场友好；从封闭决策转向参与透明。 　　中国水问题的根本出路仍是节水 　　中国目前在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着人类历史上最大规模的人口，负担着历史上最大规模的人类活动，面临着历史上极为严峻的水危机。中国在未来20年全面建设小康社会的进程中，以及未来50年迈向中等收入国家的道路上，水资源短缺和水环境污染将长期制约经济社会发展。中国的水危机已经引起世界范围的广泛关注。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的八大瓶颈之一就是缺水和污染，它们对增长率的负面影响达到1.5%～0.9%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。OECD的中国研究报告认为，水的低质量和低效率构成中国发展的重大挑战。 　　我国水资源严重短缺与用水严重浪费的现象普遍共存，建设节水型社会已经成为国家可持续发展的战略选择。2001年初，由43位院士和300名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为，解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会，确立节流优先、治污为本、多渠道开源的指导原则。国家“十五”计划纲要明确提出要建设节水型社会。2002年8月修订的新水法规定，要发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。 　　中国应对水危机需要综合战略，关键是建立节水型社会。黄淮海流域是中国水短缺最为严重的地区，根据世界自然基金会(WWF)研究报告，如果黄淮海地区水管理能够达到欧洲发达国家的水平，并在减少废物排放及废水集中处理方面投资，节水潜力达到500亿～800亿立方米，不仅完全能够弥补北方需水量的不足，而且将大大改善中国的水环境。南水北调工程建成通水后，并不能从根本上解决中国北方缺水，而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染，将有25%～40%的调水量被浪费。 　　节水是中国应对水危机的最有效途径，节水导向的战略适用于整个中国。节水不仅可以提高资源利用效率、缓解资源供给压力，而且可以减少污水排放、降低供水投资。据《中国可持续发展水资源战略研究报告》预测，我国2010年供水设施单位投资约8元/立方米，污水处理约为10元/立方米，而节水仅需3元/立方米。相对于调水和治污，节水不仅成本较低，而且有很大的生态环境意义。节水等于减污，在主要受水质型缺水困扰的南方，也有很强的节水需求。 　　节水型社会的三重特征：效率、效益和可持续 　　节水型社会包含三重相互联系的特征：效率、效益和可持续。效率的含义是降低单位实物产出的水资源消耗量，效益是提高单位水资源消耗的价值量，可持续是水资源利用不以牺牲生态环境为代价。 　　(1)微观上资源利用的高效率。建立节水型农业、节水型工业和节水型城市。采取工程、经济、技术、行政措施，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，提高产品、企业和产业的水利用效率。 　　(2)中观上资源配置的高效益，构建节水型经济。非农产业的用水效益大大高于农业，低耗水产业的用水效益高于高耗水产业，经济作物的用水效益高于大田种植。这要求通过结构调整优化配置水资源，将水从低效益用途配置到高效益领域。节水型社会一定是“节水”和“增长”双赢的发展，而不是以牺牲经济发展为代价换取用水量下降。 　　(3)宏观上区域发展与水资源承载能力相适应，塑造持续发展型社会。要求一个流域或地区量水而行，以水定发展，打造与当地资源禀赋相适应的产业结构；通过统筹规划、合理布局和精心管理，协调好生活、生产和生态用水的关系，将农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。我国现状用水效率普遍不高，用水效益更为低下，部分地区已经超过水资源承载能力，以“生态环境赤字”为代价维系水的粗放利用。 　　变革的实质是制度建设 　　值得反思的是，“节水”口号我们喊了20年，用水效率低下的状况远没有改观。《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为：“根本原因是提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命”。相对于兴建调水工程，节水工作不仅对水管理有很高要求，而且有一定的政治难度。世界自然基金会一方面指出中国通过改善水管理有巨大的节水潜力，另一方面也承认，“切不可低估中国在改善水资源管理方面的困难程度”。 　　我们认为，建立节水型社会是一场深刻的社会变革，需要“观念革命、管理革命、透明革命、参与革命”，归根到底需要“制度革命”。从传统用水粗放型社会走向节水型社会，本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，需要经历大规模的制度创新和制度变迁。 　　建立节水型社会的核心是建立有效的制度安排。节水意识和观念的全面树立、节水投人的大幅度增加、节水技术的大规模普及，只有在一个有效的制度框架下才可能发生。例如，如何使区域发展战略与经济布局与水资源条件相适应？关键是建立健全水资源规划制度、区域用水总量控制制度和新建项目水资源论证制度。如何保证各个用水单元按计划用水和节约用水？关键是完善水资源有偿使用制度和取水许可制度，并引入水权制度进一步增强用水单元的节水激励。 　　水权管理是变革的具体途径 　　2001年初，水利部领导就提出“明晰水权，建立两套指标体系，实施总量控制和定额管理”的改革思路，作为指导节水型社会建设的理论依据。这套思路可以归纳为以下三个方面： 　　(1)确立总量和定额两套指标：一套是宏观的总量指标，把用水指标逐级分解，把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位。另一套是微观定额指标，结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。 　　(2)运用多种手段保障水权的实施。两套指标确立后，就要采取法律、经济、行政、科技等手段，使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。在市场经济条件下要特别强调经济手段的运用，实行基本水价和超定额用水累进加价。 　　(3)允许水权流转形成水市场。用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让，这样就形成了水权市场。水权市场可以发生在用水的各个层面，例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。 　　通过实地调研我们发现，张掖市在试点过程中全面开展了以水权为中心的用水管理制度改革。实践证明，水权理论为节水型社会建设提供了现实可行的制度框架。实施总量控制和定额管理，是建设节水型社会的具体途径。张掖市的实践带给我们重要启示，一个流域或地区走上节水型社会之路，需要开展以下几个方面的工作： 　　(1)落实和强化宏观上的总量控制。对一个流域或区域的可利用水资源，要根据水资源承载能力，首先分配和确保生态用水，其余水量作为生产和生活用水。张掖市能够走上节水之路，是由于实施黑河分水被迫减少23%引水量，尽管得到了国家的大力支持，根本上还是区域用水总量得到有效控制的结果，否则该地区的水资源利用将继续以牺牲下游生态为代价。一个地区走向节水型社会的第一步，就是要实行强制性的区域用水总量控制。 　　(2)根据总量约束制定发展战略和调整经济布局，真正实现量水而行，以水定发展。要在新的水资源条件下重新审视发展战略。 　　(3)将总量指标逐级向下分配，明确各用水单元的权利和义务。将区域内的生活和生产用水总量指标，根据区域内人口、耕地、牲畜以及其他产业发展状况，通过建立定额管理指标体系，进行水权细化分配，将用水指标逐级分配给各县(区)、乡(镇)、村、企业和用水户，明确各级水权，公民和单位用水只能在分配到的水权范围内用水。 　　(4)建设计量和监控等支撑水权制度运行的硬件基础设施。水权的分配、实施和流转需要依托一套基础设施体系，最重要的是计量设施、监测设施和实时调度系统，这是实施水权管理的硬件基础。 　　(5)建立用水者协会等实施水权管理的软件基础设施，包括用水者协会、水票制、冲突调节规则、水权交易规则等。这些制度安排是实施水权管理的软件基础设施。张掖市在建设节水型社会过程中，涌现出大量的创新，“水票制”是其中有重大意义的制度创新：农民根据水权证表明的水量购买水票，用水时先交水票后放水，如果超额用水，需通过市场交易从有水票节余者手中购买，农户节约的水票在同一渠系内可以转让。还有一些重要的制度创新正在积极酝酿之中，如将农户年终节余的水票以125%的价格回收，企业节余的水量在下一个年度以50%价格返还等等。 　　运行机制要点是政府调控、准市场配置和广泛参与 　　张掖市在试点实践中认识到，建立节水型社会的关键是形成政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。我们认为，建立有效的节水型社会运行机制，就是要正确处理水资源利用和管理中政府、市场和社会的关系，建立三者鼎足而立和有机结合的水治理结构。在市场经济条件下，需要迅速扩大市场在水资源配置中的作用，但市场要在政府调控之下发挥作用，转型期的水市场是一个“准市场”。政府的作用至关重要。以下概括了政府在节水型社会建设中发挥主导作用的若干方面： 　　根据水资源条件确定经济社会规划布局，推动产业结构的战略性调整，构筑与水资源承载能力相适应的经济结构体系；制定水资源规划，编制区域内水资源配置方案，明晰各级水权，确定各行业单位用水控制指标，完善定额管理体系；贯彻国家水管理政策法规，建立区域水管理的政策规章体系；实施水权管理，制定水价政策，管理水费秩序，建立交易规则，培育和调控水市场，统一调度和统一管理水资源；筹集公共投资，兴建公益性为主的骨干水利工程，促进节水基础设施的建设，为水权管理奠定硬件基础……等等。 　　总之，建设节水型社会是一场深刻的社会变革，成功的关键是政府的转型。从传统用水粗放型社会走向现代节水型社会，要求政府运作方式经历“四个转变”。第一，从分割管理转向统一管理。第二，从工程建设管理转向宏观调控。水公共部门要政企分开、政社分开。第三，从排斥市场转向市场友好。第四，从封闭决策转向参与透明。 　　《中国教育报》2004年9月20日第7版