劳凯声教授深度思考学校乱收费之一(学校乱收费何以会成为一个问题) 被夸大、敏感、无奈和改革中的问题 编辑提示 　　学校收费问题所涉及的不仅仅是一个经济问题，它涉及到了办什么样的教育和怎样办好教育的问题，涉及到了人民群众通过什么途径实现受教育权利，社会如何保证教育资源和教育机会公平分配，涉及到在社会大变迁的今天应如何界定教育的公共性质，如何发挥教育的公共服务功能，这样一些根本性的问题，因此可以说，学校乱收费问题是中国公共教育体制在社会变革中遭遇的一次严峻挑战。(蒋建华) 一、乱收费是被某些媒体炒作夸大了的问题 　　1.所谓教育是中国十大暴利行业的说法就是媒体炒作的一个结果 　　劳凯声教授首先向记者指出，学校乱收费这个问题是被某些媒体炒作夸大了的问题。据教育部报告，2003年共查处乱收费案件9550多件，对2488名有关责任者进行了责任追究，其中有395名校长被撤职。这说明，教育乱收费问题的确十分严重。但是，学校乱收费问题的严重性被媒体的炒作夸大了，所谓教育是中国十大暴利行业的说法就是媒体炒作的一个结果。 　　2.关于当前学校乱收费的现状，劳凯声教授查到三种不同的说法 　　关于当前学校乱收费的现状，劳凯声教授查到三种不同的说法。据教育部发布的数据，2003年各有关部门共派出近2万个检查组，共查出违规收费8.53亿元。这些数据说明，教育乱收费现象的确十分严重。据国家发展和改革委员会发布的数据，在全国组织部署的教育收费专项检查工作，共对63484所大、中、小学和教育主管部门进行了重点检查。共查处违规收费金额21亿多元。但这一数据是近几年违规收费的累计数据，而不是2003年一年的数据。而据某媒体的一篇报道说：“据一些教育专家保守测算，10年的教育乱收费从中小学生的口袋里搜走了2000多亿元，据此该媒体把教育事业称作“2003年中国十大暴利行业”。这种说法显然不足为凭。 　　3.比较上述三种不同的说法，可信的只能是第一种说法 　　比较上述三种不同的说法，可信的只能是第一种说法，即2003年违规收费金额为8.53亿元。中国大中小学生约有2.3亿人，以如此大的规模与现已查明的乱收费数额相比较，人均违规收费不足4元钱，这无论如何排不上中国的十大暴利行业。因此，所谓教育是暴利行业的说法是媒体的一种炒作，而不是实事求是的结论。任意夸大学校乱收费问题的严重性不仅具有极大的片面性，并且会给教育事业带来损害。我们应当引导舆论，匡正视听。 二、学校乱收费是公共教育体制变革中的敏感问题 　　据劳凯声教授分析，学校收费之所以会引起社会的广泛关注，主要在于以前人们对教育事业的认识，认为教育作为一项社会事业，应该由政府提供经费，因而在公共教育体制变革过程中引发了社会的敏感问题。 　　1.收费改革使人们对于教育的抱怨成为当前社会普遍关注的一个热点问题 　　进入20世纪90年代以来，计划体制下一直由国家全额拨款，无偿提供的教育事业开始发生深刻变化，学校这一封闭的领域与市场开始发生越来越紧密的联系。在实践中出现了若干学校的市场化运作形式，不同程度地把教育与市场结合起来。应当说，市场机制增强了教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大了学习者的选择权，满足了不同群体的不同消费需求，提高了学校办学的责任意识和效率。这一变化使中国教育的规模、速度、质量和效益都有了极大的改观，人民群众有了更多的受教育机会和自主选择的可能性。但与此形成鲜明对照的是，人们对于教育的抱怨却成为当前社会普遍关注的一个热点问题。 　　2.教育领域中的冲突和矛盾凸显，成了一个涉及社会公平的敏感领域 　　人们在讨论教育的公平与效率问题、精英教育与大众教育问题、教育的公益性与营利性问题、教育的公共产品性质和私人产品性质问题等等，教育领域中的冲突和矛盾开始凸显出来，成了一个涉及社会公平的敏感领域。教育的个人消费特性明显。作为一种个人消费，教育的消费群体与一般消费群体的不同在于，一般的消费都是分层的，例如汽车消费的群体一般应属中上等收入的社会阶层，没有消费能力的低收入群体决不会问津汽车市场。但是教育消费则不同，只要符合受教育的条件，无论有无支付能力，都要接受教育，成为教育的消费者。因此教育消费群体的支付能力有着极大的差异。对于其中的一部分人来说，他们有能力支付数千元甚至数万元的教育费用，但是对于另一部分人来说，缴纳几百元的费用都有可能构成问题。 　　3.学校乱收费的泛滥成了一种催化剂，加速了教育不公平现象的滋生 　　市场的驱动机制是私益而不是公益，也就是说在市场中人们总是趋向于从自己的利益追求出发去决定和采取行动，因此市场竞争的结果并不保证人与人之间最终的平等。在一些学校，由于实行了高额收费或择校收费，由收入和财富差异所造成的支付能力的差异性开始决定教育机会的分配，从而出现了教育的不公平现象。在一些地方，市场经济正在改变教育的公共性质。政府的教育作用弱化，比如对市场不能提供的教育产品，如义务教育，政府未能承担起生产和提供的责任。在市场介入的同时政府未能建立起普遍的、强有力的社会救助机制来平衡教育机会分配中所产生的公平性问题，这就有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在新的教育机制之外，从而产生教育的不公平问题。事实上，这种危险的倾向在教育领域中已经出现，而学校乱收费的泛滥则成了一种催化剂，加速了教育不公平现象的滋生。 三、乱收费是个无奈的问题，经费短缺是重要原因之一 　　劳凯声教授指出，学校乱收费问题产生于20世纪90年代后期，于今为烈。尽管各级政府采取了许多政策措施，年年发文件并进行检查，但收效甚微，其中一个重要的原因是学校办学经费的严重不足，导致学校只能通过向学生收费来弥补办学的经费缺口。 　　1.尽管教育经费总量有了大幅度的增加，短缺的状况并没有得到根本缓解 　　近10年来我国教育经费总量虽然有了大幅度的增加，2001年达到4637.66亿元，但是相对于教育事业的发展而言，教育经费短缺的状况并没有得到根本缓解，甚至在某些时期还有所加剧。2000年我国教育经费总量为3849亿元，其中财政性教育经费占GDP的比例为2.5%，这个数字低于20世纪90年代中期大多数国家公共教育经费占GDP的比例，也低于中共中央和国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的2000年财政性教育经费占GDP比例达到4%的目标。可以说，教育经费的短缺已经成为制约我国教育事业发展的一个瓶颈性问题。 　　2.教育经费短缺的问题还反映了现行教育经费体制所存在的制度性缺陷 　　劳凯声教授进一步指出，教育经费短缺的问题还反映了现行教育经费体制所存在的制度性缺陷。这些缺陷主要表现在如下三个方面： 　　一是拨款体制不完善，财政投入未能真正成为教育经费来源的主渠道。1995年教育法第53条对我国的教育经费体制作了明确的规定，这就是以财政拨款为主、其他多渠道筹措教育经费为辅的体制。这是一个多元化的经费筹措体制，由于教育事业具有较强的公共产品属性，因此这一体制首先把稳定增长的财政投入规定为教育经费的主渠道，强调政府财政的主导作用，保证教育经费的稳定来源。但是这一体制缺乏有力的保障机制，教育经费的主渠道不畅通，其他渠道又缺少必要的规范和限制，以致出现经费筹措的失序状态。 　　二是政府财政投入的分配未能有效地体现教育的公共性。正确划分不同教育类型的公共性程度，把有限的教育资源集中使用在公共性程度较高的教育产品的提供上，这是保证教育资源公平分配的重要环节。目前的财政拨款在分配上过分倚重高等教育，基础教育特别是农村义务教育的投入相对不足。 　　三是政府在财政投入方面的责任分工不尽合理。我国基础教育的地方责任体制导致一些县、乡级政府，由于其筹资能力所限，教育经费长期供应不足，甚至只能靠举债发展教育。而中央财政虽然集中了国家的大部分税收收入，但并不直接承担基础教育的财政责任，中央财政中的教育经费主要用于高等教育，针对基础教育的专项资金投入比例过少，不足以解决基础教育办学经费的短缺问题，并且缺乏一种合理的和经常性的转移支付机制。 　　以上三个体制性问题使教育经费的不足问题成为一个久拖不决的老大难问题。 　　3.教育投入的不足滋生了一部分地区和学校的乱收费现象 　　教育投入的不足滋生了一部分地区和学校的乱收费现象。这种乱收费或是为了生存，或是为了发展，尽管都有其自己的理由，但是不规范的收费引发了教育领域内部的不正之风甚至导致各种腐败现象。一些学校以择校费、借读费、赞助费等为名目乱集资乱收费，还有一些地方政府和学校乘机混水摸鱼，搭车收费，引起了社会各界的普遍不满，损害了公共教育体制的公信力。 四、教育资源配置不均衡导致缴费问题的产生 　　劳凯声教授进一步分析道，公共教育体制变革中教育资源配置方式改革和公立学校转制改革中出现的问题，更是加剧了教育收费的敏感性。 　　1.学校所提供的教育产品的公共性质发生质变，具有了商品的性质 　　公共财政经费是纳税人贡献的公共资源，从理论上说，用公共财政经费举办的公立学校应当使所有纳税人受益而不只是某一群体甚或某一个人受益。因此公立学校所提供的教育服务应当具有公共产品的性质。一般而言，可分性和竞争性是区别公共产品和私人产品的两个基本的界限。在学校招收学生没有达到饱和之前，增加入学的学生不会增加办学的成本，学校的办学具有零边际成本性质，也就是说，这时学校所提供的教育产品不具有可分性和竞争性。然而，由于拥有优质教育资源的学校所提供的教育产品明显地优于其它学校，因而会吸引较多的学习者，当这些学校向社会所提供的学额供不应求时，其所提供的教育产品就可能发生变化，具有了可分性和竞争性的特点，从而使这些学校在提供自己的教育服务时可以收取明显高于其他学校的费用并使这种收费有了市场交易的性质，这时，这些学校所提供的教育产品的公共性质就会发生质变，具有了商品的性质。 　　2.占有优质教育资源的学校未能面向全体居民，成了教育不公平的重要原因 　　公共教育资源在分配上的不均衡现象源于我国在学校领域中长期实行的所谓重点学校政策，即在国家教育财政投入不足的情况下集中有限的资源重点建设一批学校，通过这些重点学校的示范作用促进教育事业的发展，起到以重点带动一般的效果。由于这类学校的设立和维持要占用大量的公共教育资源，而能够进入这些学校享受优质教育资源的人却只是少数，因此对于大多数未能进入这类学校的人来说，这种资源配置的方式存在着实际上的不公平问题。特别是在义务教育领域，由于占有优质教育资源的学校未能面向全体居民，未能坚持以统一标准选拔学生，这种做法实际上已经成了公共教育不公平的重要原因。 　　3.优质教育资源当作高消费产品，通过收费进行社会分配，褒贬不一 　　近年来，公共教育资源在公立学校之间如何进行分配，如何保证资源配置的客观公正，体现公平优先、兼顾效率的原则已经成为社会各方面普遍关注的问题。大多数人认为，同一级政府管理的公立学校，原则上应立足于使每个学生获得相同的教育资源，以保证公共教育资源的公平分配，为此强烈要求取消现行的重点学校政策。为了解决这一历史遗留问题，许多地方采取了将重点学校转制，即在不改变学校国有性质的前提下把运行机制由公办机制转为民办机制，把优质教育资源当作一种高消费产品，通过收费方式来进行社会分配，从而产生了褒贬不一的择校现象。这是教育体制改革进程中出现的一种值得注意的现象，因为引进民办机制来改造公办重点学校，这意味着政府将改变对这部分公共教育资源的支配方式，通过合同承包、特许经营等形式把责任委托给在竞争市场中运营的学校组织。 　　4.金钱标准不利于穷人，政策与法律缺乏有效控制引发败德现象 　　然而现在的问题是，这种转制所导致的结果是否能够解决由于教育资源分配不均衡所产生的教育机会不平等问题，而且在教育机会的分配上除了能力标准外又介入了金钱标准，因此这项政策的实际效果可能有利于富人而不利于穷人。同时，由于现行的政策与法律对这一变化尚缺乏有效的控制，对由此所引发的败德现象尚缺乏预见和准备，这就导致在向市场经济转轨的过程中，一些人有可能会为了某些经济目的而背离其教育宗旨，模糊甚至抛弃教育的基本价值取向，变公共教育资源为私人资源，变公益为私利，其结果是加大了教育改革中的腐败风险。 　　劳凯声　北京师范大学教育学院教授，教育政策与法律研究所所长，《中国教师》杂志主编。主要学术专长为教育基本理论、教育法学、教育政治学、教育政策研究。代表性学术著作有《变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究》，《中国教育法制评论》；代表性学术论文有《社会转型与教育的重新定位》，《面临挑战的教育公益性》，《中国教育如何应对WTO的挑战》，《重新界定学校功能》，《论教育政策的价值基础》，《传统与变革——站在新世纪的门槛上看教育》，《传统的教育与教育的传统》等。兼任国务院学位委员会教育学科评议组成员、中国教育学会教育政策与法律专业委员会理事长、教育部政策研究与法制建设司咨询专家、北京市政府教育顾问等职务。 　　《中国教育报》2004年10月16日第3版 劳凯声教授深度思考学校乱收费之二(寻找学校乱收费问题的症结所在) 学校收费问题源于教育与市场关系的变化 　 劳凯声教授首先否定了人们的集体无意识，因为相当多的人认为教育经费不足是导致学校乱收费的最主要原因。劳凯声教授分析道，教育经费不足是我国教育发展中长期存在的一个老问题，而学校乱收费问题则是近几年才出现的一个新的社会问题，二者尽管存在着重要的因果联系，但是经费不足本身并不是构成当前学校乱收费的唯一原因，甚至可以说不是直接的原因。劳凯声教授认为，尽管已经初步形成了市场，但是缺乏市场规则，学校乱收费问题就是教育市场混乱的一种表现。 　　劳凯声教授指出，要从根本上解决学校的乱收费问题，必须从源头上寻找原因并加以治理。劳凯声教授认为，近年来学校乱收费现象的蔓延源于教育与市场关系的变化，这种变化起源于人们对教育产品性质的认识(教育的准公共产品性质)和三种教育市场特征的出现(教育的自由交易关系，教育的市场化公益性行为，民间资本开始进入教育领域)。 　　改变对教育的准公共产品性质的认识 　　劳凯声教授分析了对教育产品性质的认识，认为教育应该属于准公共产品。教育这一社会现象自从产生以来，就一直兼有公共消费和私人消费的双重特性，而社会对教育的需求则通过正式途径和非正式途径两种方式来得到满足。近代以来，随着教育的逐步现代化，教育提供的正式途径又逐步地演变为公共途径和市场途径两种不同的形式。公共途径是由公共组织提供的教育。而市场途径则是由以实施营利性行为的个人或组织为基础的市场提供的教育。 　　但是，在我国，在计划经济时代，教育主要表现为一种公共消费，是由国家投资和垄断的事业，举办教育是国家独有的权利和责任。这种具有典型计划经济色彩的教育体制在大多数情况下并不涉及个人受教育的机会问题。在这种体制的影响下，教育主要依靠公共途径来向社会提供，即由国家根据社会需要来举办教育事业，民间力量的积极性受到极大的抑制。在中国有着数千年历史的民办教育即私学在计划经济条件下不复存在。 　　20世纪80年代以来，由于教育需求的急速增长，人们对公共教育发展的规模、速度、质量和效益产生不满，普遍把矛头指向了由政府垄断并通过公共财政维持的庞大教育机器，因此公共教育机构面临着越来越大的压力。另一方面，一个逐步发育成熟的市场体系又在影响并改造着教育的运行机制。为此中国的教育正面临新的社会定位。许多人试图通过一种市场化、民营化的专门化形式，来打破传统的政府垄断的办学和管理体制，最终改善公共教育的绩效。因此可以说，在教育和市场之间建立起某种联系，通过市场机制来获得新的教育资源成了解决公共教育经费严重不足，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。 　　教育运行机制的上述变化使得传统的计划体制中的政府与学校这两个主体，在改革的过程中正逐步分化和改组，演变为政府、市场和学校这三种相互牵制的力量，一种办学和管理的新局面正在出现，从而带来教育领域的深刻变化。教育的提供途径由此开始呈现出一种复杂多变的关系状态，其中市场在满足教育需求中的作用从无到有，日趋扩大。教育的私人消费以及教育与市场的关系问题开始成为社会普遍关注的一个热点问题，人们对教育问题越来越具有敏感性，并成为对社会现实满意程度的一个重要评价尺度。教育的上述变化向人们提出了这样的问题：政府与市场在教育方面究竟应发挥怎样的影响作用？中国的公共教育最终应形成怎样的体制？ 　　教育的自由交易关系已然出现 　　为了解释教育市场现象，劳凯声教授给定了一个新的名词：教育的自由交易关系。认为，当前我国教育改革和发展过程中表现得特别明显的一个变化就是教育的自由交易关系的出现。一些人愿意出钱办学，一些人愿意出钱上学，通过一种等价交换的机制，学习者获得了学习机会，办学者获得了合理回报，社会则得到了所需人才。尽管人们对这种政府之外的教育提供机制还有不同的看法，但已经有越来越多的人认同了这种新的教育提供机制。为了获得更多的发展机会和更好的职业前途，他们愿意投资于教育，愿意花钱买教育。 　　市场交易关系在教育领域中的逐步形成表明教育可以有条件地看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而接受教育则可以看成是一种消费。在这种平等的自由交易中，学习者或其家长开始获得一种选择教育的权利，这种可选择的权利使他们变成了积极主动的教育消费者，这就在学校、教师与学生或其家长之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者或其家长有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至选择某位教师。 　　劳凯声教授预测，每个学习者和每个家庭在进行教育投资时，可以反复比较不同的教育消费类别、水平和品位，精心选择真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，因而可以获得自己真正需要而且有效的教育服务。而作为教育服务的提供这一方，办学者则有义务根据国家的教育方针和教育标准，同时根据教育消费者的不同教育需求，向消费者提供自己所承诺的教育服务。提供教育服务的办学者在为社会培养人才的同时，根据自己的服务质量及培养成本获得一定的回报。 　　教育的市场化公益性行为得到社会的认同 　　为了解释教育市场现象，劳凯声教授还给定了一个新的名词：市场化公益行为。劳凯声教授认为，市场化公益行为是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式。就教育而言，市场化公益行为是指办学主体通过某种市场机制来获得社会的教育资源，以一种与政府途径相平行的市场途径向社会提供教育服务，为此享受教育服务的人必须缴纳一定的学费，而投入教育资源的人则必定要获得一定的经济回报。市场的有限介入既实现了一部分人的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益。这是一种不同于传统的政府提供的新的教育提供方式。与政府所提供的教育不同，市场化公益行为意味着把教育这种公共物品经过转化，进入市场，并通过市场运作来向社会提供。 　　市场化公益行为的出现正在导致教育的面貌发生变化：传统的政府垄断的教育事业被打破，社会力量举办教育的积极性有了极大的提高，人民群众有了更多的受教育机会，教育的规模、速度、质量、效益都有了明显的提高。市场化公益行为还促使传统学校的教育形式、内容、方法发生变化，一种多元化的、更灵活的教育制度正逐步替代现行的教育制度，向每一个学习者提供更多的发展可能性。 　　民间资本开始进入教育领域 　　劳凯声教授进一步分析道，民间资本进入教育领域是具有市场特征的教育行为的最直接表现形式。因为教育的市场提供必须有一个前提，即在市场经济条件下，除了作为教育资源配置机制的政府，政府之外的资源配置机制应该成为政府的必要补充，其功能是和政府一样地提供公共物品。民间资本对于教育经费相对不足的教育事业发展来说就是一种可以适当加以利用的重要教育资源。 　　从理论上说，民间资本进入教育领域的一个前提是办学者必须有利可图。因为如果由市场运作的教育仍然是一种非竞争性和非排他性的公共物品，那么作为办学者，由于无法解决无人付费消费的问题，则他最终必然会放弃这种无利可图的生产。所以当教育这种准公共物品转化为私人物品或准私人物品向社会成员提供时，就必然在某种程度上具有了可分性和排他性，从而使教育变成一个有利可图的领域。 　　劳凯声教授认为，民间资本进入教育领域意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化，教育资源的配置将迅速市场化，人们将更重视教育的效率。已有不少学校开始通过市场来寻求新的资金来源，而投资者的眼光也开始投向教育领域。这些动向说明，在教育经费的筹措方面，正在形成一种新的、建立在成本——收益基础上的教育资源配置机制。这种新机制将吸引越来越多的民间教育资源，从而大大提升学校的市场竞争力，给教育的发展带来新的机会。 　　学校乱收费现象就是教育市场无序状态的一种表现 　　教育的市场介入和教育市场的形成在我国尽管还只是刚刚起步，并且仅限于局部领域，但这一变化意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化，传统的国家垄断的公共教育体制之外正在形成一种新的、建立在自由交易基础上的办学形式，对社会各个方面发生着程度不同的影响。 　　然而市场的这种影响是多向的，而不是单向的，其中既有正面的影响，也有负面的影响。市场的本性决定了生产者和经营者往往会自发地倾向于以自身利益作为出发点和归宿，通过市场实现自己的私益。当各种利益发生冲突的时候，他们一般都是从自身的利益出发去考虑自己的行为。在这种情况下，如果缺少必要的市场规则，则对于私益的追逐就会演变成为一种无序状态。 　　当前学校乱收费现象就是教育市场无序状态的一种表现，这一问题背后所反映的是一个社会价值分配的合理性问题，即社会的教育资源在物与物、人与物、人与人几个方面的结合不能体现社会公正，从而引发一系列社会抱怨。教育的改革和发展已经将这样一些问题提到了人们的面前：教育作为一种公益性事业能否简单地等同于一般的商品？单纯依赖市场提供一种渠道能否平衡社会对教育的供求关系？我们应如何认识教育与市场的关系，如何对市场的介入做出必要的限制？ 　　本文学术看点 　　尽管已经初步形成了市场，但是缺乏市场规则，学校乱收费的问题就是教育市场混乱的一种表现，从而引发一系列社会抱怨。 　　20世纪80年代以来，一个逐步发育成熟的市场体系影响并改造着教育的运行机制，为此中国的教育正面临新的社会定位。 　　许多人试图通过一种市场化、民营化的专门化形式，来打破传统的政府垄断的办学和管理体制，最终改善公共教育的绩效。 　　在教育和市场之间建立起某种联系，通过市场机制来获得新的教育资源，是解决公共教育经费严重不足，促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路。 　　教育运行机制的变化使得计划体制中的政府与学校这两个主体，正逐步分化和改组，演变为政府、市场和学校这三种相互牵制的力量，一种办学和管理的新局面正在出现。 　　变革向人们提出了这样的问题：政府与市场在教育方面究竟应发挥怎样的影响作用？中国的公共教育最终应形成怎样的体制？ 　　市场交易关系在教育领域中的逐步形成表明教育可以有条件地看成是一种服务业，一种可以交易的服务产品，而接受教育则可以看成是一种消费。 　　作为消费者一方，学习者或其家长有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至选择某位教师。 　　每个学习者和每个家庭在进行教育投资时要反复比较不同的教育消费类别、水平和品位，精心选择真正适合和有利于自己个性发展的教育目标和教育形式，从而获得自己真正需要而且有效的教育服务。 　　市场化公益行为是现代国家普遍存在的一种处理公益性事业与市场关系的行为模式。与政府所提供的教育不同，市场化公益行为意味着把教育这种公共物品经过转化，进入市场，并通过市场运作来向社会提供。 　　就教育而言，市场化公益行为是指办学主体通过某种市场机制来获得社会的教育资源，以一种与政府途径相平行的市场途径向社会提供教育服务，为此享受教育服务的人必须缴纳一定的学费，而投入教育资源的人则必定要获得一定的经济回报。 　　教育的市场提供必须有一个前提，即在市场经济条件下，除了作为教育资源配置机制的政府，政府之外的资源配置机制应该成为政府的必要补充，其功能是和政府一样地提供公共物品。 　　从理论上说，民间资本进入教育领域的一个前提是办学者必须有利可图。 　　教育的市场介入和教育市场的形成在我国尽管还只是刚刚起步，并且仅限于局部领域，但这一变化意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化，传统的国家垄断的公共教育体制之外正在形成一种新的、建立在自由交易基础上的办学形式。(蒋建华) 　　《中国教育报》2004年10月30日第3版 劳凯声教授深度思考学校乱收费之三 以乐观心态对待变革的教育公益性 　 劳凯声教授发现，面对教育市场，人们远不像对待其他市场那样乐观，因为它触及了教育的伦理底线，打破了教育原有的利益平衡，引起了公平与效率之间的冲突，从而向教育的公益性提出了严峻的挑战。 　　传统教育公益性原则经受严峻挑战 　　劳凯声教授说，就在不久前，人们还普遍把教育看成是一种典型的公共物品，认为教育活动及其成果由于涉及每个个人的自我价值和人类发展的基本价值，因此不应当进入市场。为此任何社会组织和个人都不得以营利为举办学校教育机构的目的，学校教育机构的一切活动都应当体现这样一种纯公益的性质。 　　但进入20世纪90年代以来，中国的教育正在面对一种全新的情况，市场经济的发育使社会结构开始发生深刻的变化。传统的与市场无涉的教育活动开始与市场发生越来越紧密的联系。由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报率，人们对教育的认识正在发生变化，教育的个人消费特性越来越显而易见。教育的市场介入正导致一种新的教育提供方式和新的利益格局，并最终导致一种新型供求关系的产生。传统公共教育体制赖以存在的教育公益性原则因此正经受严峻的挑战。 　　教育的公益性决定教育不可能完全通过市场来提供 　　劳凯声教授陈述道，公益性是现代社会赋予教育的一种基本性质，教育的普及程度越高，其公益性的特点也就越明显。教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，公共教育体制就是一种市场之外的教育资源配置机制。在我国，长期以来这种资源配置机制主要是指政府，政府的一元化教育提供机制使教育成了一种垄断性的公共产品。人们普遍认为教育是非营利性事业，市场的介入必然会损害教育的公益性质，学校教育机构应提供纯公共物品，不得以营利为目的。 　　多年来对教育公益性理解的历史根源 　　劳凯声教授分析道，根据这种认识，教育的国家垄断就是保证教育公益性质的必然选择，因此在长期的计划经济体制下，公共教育体制主要表现为一种以隶属性为主要特征，以命令与服从为主要内容的高度集权形式。政府包揽了从举办到办学的一系列权力，政府之外的其他力量对办学的介入实际上是非常有限的。学校的举办、经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等等，都是由政府部门通过指令性计划来实现，学校的一切行为都直接或间接地体现着政府的意志。这样一种公共教育就其基本特征而言，不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄断性的公共物品。可以说，这就是我们多年来对教育公益性理解的历史根源。 　　传统的公共教育体制呈现出了复杂多变的关系状态 　　劳凯声教授进一步分析道，近20年间教育体制改革使传统的公共教育体制呈现出了复杂多变的关系状态，其中政府以外的其他社会力量在满足教育的社会需求中的作用日趋重要。这些办学主体的教育提供方式不同于公共途径，其产品也具有不同于纯公共物品的某些属性，从而构成了教育领域中新型的、具有市场交易性质的关系。依靠各种社会力量提供教育服务已经成为发展我国教育事业的一个重要方面，并且反映在我国的相关政策与法律当中。 　　1995年《教育法》第25条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织和公民个人依法举办学校及其他教育机构。”同时，为了保证社会力量的办学活动不致损害教育的公益性，该法紧接着又规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”这一规定在打破政府垄断教育的同时，对社会力量的办学作出了明确的限制，试图以“不得以营利为目的”来表明教育与市场的基本关系。但是，在实践中，这样一个规定并没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对学校的调节功能，问题的复杂性远不是上述简略的规定就能解决的。 　　两项政策之间事实上构成了一对二律悖反 　　劳凯声教授发现了其中的问题，在同一部法律中规定的“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”与允许包括营利性机构在内的社会力量办学这两项政策之间，事实上构成了一对二律悖反：只要允许营利性机构办学，那么教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，这时办学活动就会具有营利的性质；反之，只要禁止以营利为目的的办学活动，保证教育的纯公共产品性质，就必然会排斥营利性机构进入教育领域，二者之间几乎没有可能划等号。这成了一个困扰我们多年不能解决的两难问题。 　　我们必须转换一种思维方式和行为方式 　　因此，劳凯声教授建议道，我们必须转换一种思维方式和行为方式，才能走出这一人为设置的二律悖反。其实，教育的公益性质并不必然排斥营利性行为的存在，营利性组织的介入既实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，因此大多数国家对营利性组织举办的教育并不简单地加以禁止，一般都采取较宽容的政策。这说明，教育这种公共物品在一定的条件下经过转化，是可以进入市场的，是可以通过市场来运作的。经过转化后的教育，尽管是以私人物品或者准私人物品的面貌出现的，但它在实现私益的同时也实现了社会的公益，因此仍应看作是公益行为，即一种市场化的公益行为，而不是纯私益的行为。 　　教育的公益性质并不必然与“不得以营利为目的”相联系 　　通过分析，劳凯声教授得出了结论，那就是教育的公益性质并不必然与“不得以营利为目的”相联系。而在我国，教育的公益性之所以会与“不以营利为目的”画上等号，而且发展成为一个问题，这并不是由于教育公益性的本质决定的，而是由于法律的规定使这两者具有了等同性。因此，“不得以营利为目的”并不是教育公益性的内在规定性，不是教育公益性所固有的一种性质，而是法律赋予它的一种性质，一种外加的性质。我们可以这样来理解政府所提供的教育，这种公共产品是用纳税人的税赋来生产的，因此从理论上说，政府在向纳税人征税之后，应当有效地满足所有纳税人的教育需要，但事实上，几乎在所有的现代国家，教育的国家垄断并不能保证每个纳税人在纳税之后能得到他所希冀的、与他所缴税赋相称的教育产品，从而导致在教育的社会提供方面出现政府失灵的问题。 　　教育的国家垄断并不能有效地解决教育的社会供给问题 　　劳凯声教授进一步推论，教育的国家垄断并不能有效地解决教育的社会供给问题。解决这一问题的关键在于对公共物品提供者的职能作出必要的区分。为此有的学者认为，政府的主要职能是提供垄断性公共物品，例如国防、立法等(在一定意义上可包括义务教育)，而非营利性组织的主要职能则是提供包括教育在内的其他非垄断性公共物品。这就是说，教育的社会提供不应该由政府垄断，作为非垄断的公共物品，它可以由政府和各种社会力量共同来提供。 　　有效的规范使经营性活动不致损害教育的公益性质 　　为此，劳凯声教授建议，如果单靠政府提供的教育不可能充分地满足社会的需要，如果法律不可能有效地禁止教育营利性行为的存在，那么我们只能通过对教育领域中的营利性行为进行有效的规范，使这种经营性活动不致损害教育的公益性质，甚至与教育的公益性相一致。而为了达成这样一个目标，政策与法律的正确选择应当是疏而不是堵，是管而不是禁。 　　政府对学校的调控功能不能因市场对教育的介入而有所削弱 　　教育这种公共物品不可能完全转化为私有物品并完全通过市场来提供，因为仅仅依赖市场提供不可能完全平衡供求关系。为此，劳凯声教授特别强调，政府对学校的调控功能不能因为市场对教育的介入而有所削弱。事实上，在教育的发展过程中，政府和市场正在形成一种新的互动关系。由于政府和市场都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。在功能发挥上，根据不同教育领域公共性程度的不同，二者可以形成较为明晰的分工。 　　具体到义务教育，由于只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此义务教育的公共性程度就远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能。在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上应当依赖于国家而不是市场。 　　至于义务教育以外的其他各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。一个人获得了上学的机会就意味着会相应地排斥另一个人的上学机会，教育在一定程度上会表现出一种排他性。又由于获得上学机会的人会比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，因此在这种情况下，由他们自己承担一部分教育的成本就是合理的、公平的，像义务教育那样免除学费反而是不合理、不公平的。 　　提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量 　　改革所带来的价值观念的变化，正在导致一系列改革伦理问题，学校乱收费现象的蔓延则使这一问题凸显出来。为此，劳凯声教授认为，要提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。劳凯声教授发现，人们在思考如何制止乱收费问题的同时也在思考更深层次的改革伦理问题，学校乱收费问题的背后其实是如何实现教育资源和教育机会分配的社会公平问题。可以说，这已构成中国公共教育改革必须面对的一个问题。如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。因此，深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配上的复杂关系，才能最终提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。 　　学校乱收费的问题表明，市场其实更像是一把双刃剑 　　通过学校乱收费的问题，劳凯声教授发现，市场并不是一帖包打天下的灵丹妙药，它其实更像是一把双刃剑。就教育的改革和发展来说，市场有助于增强教育制度的灵活性、多样性、自主性，扩大学习者的选择权，满足不同消费者的不同需求，提高学校办学的责任意识和效率，培植一种竞争、进取的市场精神。还可以通过市场来配置教育资源，吸引各种民间资本进入教育领域，大大缓解国家投资的沉重负担。但另一方面，在某些情况下市场又会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。 　　公正社会应使强者扶助弱者从而使弱者变强 　　学校乱收费的出现，劳凯声教授归结为：在教育改革的过程中，市场对教育发展的这种消极作用被低估了。事实上，在我国的教育改革中，这种危险的倾向已经初见端倪。公共教育资源的流失问题、区域间教育发展的梯度拉大问题、贵族学校问题、弱势群体的“国民待遇”问题等等，似乎正由于公办学校的市场化、民营化而加剧。这样一种危险的倾向不能不引起我们的警惕。因为一个公正的社会不能是在剥夺弱者的基础上使强者更强，而应使强者扶助弱者从而使弱者变强，教育在这方面负有不可推卸的责任。 　　教育改革应时刻关注市场的负面影响，处理好社会的公平问题 　　为此，劳凯声教授希望，我们在进行教育改革时应时刻关注市场所带来的负面影响，想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府应更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利，并借助于教育来缩小社会分层所带来的贫富差距。 　　必须以市场的精神对中国的公共教育进行观念和制度的创新 　　在近半个世纪中，中国的公共教育积累了太多的计划经济烙印。为此，劳凯声教授建议，我们必须以市场的精神对中国的公共教育进行观念和制度的创新，才能使其适应飞速发展的社会。同时，教育活动及其成果所涉及的人与社会的存在和发展问题表明教育应是惠及民众的公器而不应是只为少数人谋利的私器，因此，我们不能不关注教育自身所固有的意义，不能不坚守教育的公益性原则。 本文学术看点 　　面对教育市场，人们远不像对待其他市场那样乐观，因为它触及了教育的伦理底线。 　　市场经济的发育使传统的与市场无涉的教育活动开始与市场发生越来越紧密的联系。 　　教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供。 　　公共教育不仅是一种纯公共物品，而且是一种垄断性的公共物品，这是我们多年来对教育公益性的理解。 　　以“不得以营利为目的”来表明教育与市场的基本关系，并没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱。 　　教育能否介入市场，如何介入市场，政府在市场介入的情况下又如何发挥自己对学校的调节功能，问题的复杂性远不是简略的规定就能解决的。 　　“不得以营利为目的”与允许包括营利性机构在内的社会力量办学这两项政策之间，事实上构成了一对二律悖反，这成了一个困扰我们多年不能解决的两难问题。 　　营利性组织的介入既实现了自己的私益，同时又满足了社会成员对教育的多元化需求，因而实现了公益，即一种市场化的公益行为，而不是纯私益的行为。 　　教育的国家垄断并不能保证每个纳税人在纳税之后能得到他所希冀的、与他所缴税赋相称的教育产品，从而导致在教育的社会提供方面出现政府失灵的问题。 　　我们只能通过对教育领域中的营利性行为进行有效的规范，使其不致损害教育的公益性质，甚至与教育的公益性相一致。政策与法律的正确选择应当是疏而不是堵，是管而不是禁。 　　在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育，所以教育的供给在更大程度上应当依赖于国家而不是市场。 　　义务教育以外的其他各级各类教育，并不是社会成员普遍享有的，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。 　　非义务教育阶段，获得上学机会的人比没有获得上学机会的人有更多的发展机会和更好的职业前途，由其承担一部分教育成本就是合理的、公平的，免除学费反而不合理、不公平。 　　改革所带来的价值观念的变化，正在导致一系列改革伦理问题，学校乱收费现象的蔓延则使这一问题凸显出来。 　　如果改革最终不能把社会导向公平，或者在公平问题上不能取得社会共识，就会限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。 　　市场对教育发展的消极作用被低估了，学校乱收费的问题表明，市场并不是一帖包打天下的灵丹妙药，它其实更像是一把双刃剑。 　　在某些情况下市场会扩大强势群体与弱势群体之间的差距，导致社会分层的强化，并有可能将那些因社会和地理位置的原因被边缘化的群体排除在竞争和择校的新机制之外，产生社会的不公平问题。 　　进行教育改革时，应时刻关注市场所带来的负面影响，想方设法处理好社会的公平问题。政府在寻求教育投入渠道多样化的同时，不应忘记自己的责任与使命，不能把教育责任完全转嫁到学校和消费者身上。(蒋建华) 　　《中国教育报》2004年11月6日第3版 劳凯声教授深度思考学校乱收费之四(为教育市场制定新规则) 规范政府与市场、法制保障经费、费改税、杜绝经济诱因 本文学术看点 　　如何治理学校乱收费是对现行公共教育体制的功能及其运行方式的一次检验。 　　由政府和社会力量(包括营利性机构)共同向社会提供教育产品，实现社会的公共利益，这是当前中国教育发展的趋势。 　　现行的教育管理体制还不足以应对市场介入所产生的诸多问题。 　　必须协调不同群体之间的利益关系，必须对私益作出必要的限制，必须对教育市场作出必要的规范。 　　为了更明确地规范学校的行为，必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。 　　在制度安排上，不应简单地把学校与企业相等同，政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出，政府的监控功能对乱收费是相当重要的一个遏制因素。 　　对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范，使教育这种公共物品在严格的条件下经过转化，进入市场，实现市场运作。 　　在提供基础教育特别是义务教育方面，政府仍应发挥主导的作用，在学校举办、经费投入和调控管理等方面必须建立完善的集体选择机制和公众参与机制。 　　一些地方政府的决策者看不到教育投入的长期性质，认识上的短视导致了一些地方的政府主管部门把本应由政府承担起来的教育责任部分或全部推给了社会，出现了政府公共教育责任的缺失。 　　对于治理当前学校的乱收费而言，税制可以有效地制止学校利用信息不对称任意向学习者收取不合理的费用，防止政府越权制定收费政策，杜绝某些部门截留、挤占学校收费收入，以及搭车收费等。 　　在暂时还不能全部杜绝择校的情况下，应当将择校收费的收入全部上缴财政，纳入整体教育财政预算，因为无论以何种形式将择校收费全部或部分返还给收费学校，都会给这些学校收取择校生提供经济诱因。(蒋建华) 　　如何治理学校乱收费是对现行公共教育体制的功能及其运行方式的一次检验。为此中国的公共教育体制正在做出回应，在加强监督检查，严肃查处违纪案件的同时，制定并实施了一系列政策，如：在义务教育阶段全面推行“一费制”；进一步完善公办高中招收择校生的“三限”政策；严格规范高校收费行为；禁止搭车收费和各种形式的摊派，等等。作为一种完善和补充，劳凯声教授提出一系列政策建议。 　　严格规范教育与市场的关系 　　劳凯声教授认为，教育的市场介入和教育服务市场的形成在我国尽管还只是刚刚起步，并且仅限于局部领域，但这一变化意味着现行公共教育体制的运行方式将发生深刻变化，传统的国家垄断的公共教育体制之外正在形成一种新的、建立在自由交易关系基础上的教育提供方式。由政府和社会力量(包括营利性机构)共同向社会提供教育产品，实现社会的公共利益，这是当前中国教育发展的趋势。市场的介入满足了社会成员对教育的需求，因而实现了社会的公益，同时也使办学者因此获得合理的回报，实现了这部分人的私益。这里的一个关键问题是：现行的管理体制还不足以应对市场介入所产生的诸多问题。为了保证教育的公益性质，劳凯声教授建议必须协调不同群体之间的利益关系，必须对私益作出必要的限制，必须对教育市场作出必要的规范。 　　1.对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督 　　为了更明确地规范学校的行为，必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。具体地说，由于学校属于公益性机构，因此，在遵循教育规律，独立自主办学的同时，必须对其权能做出必要的限制。在制度安排上，不应简单地把学校这种社会组织与企业相等同，政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出。相反，在这里政府的监控功能是相当重要的一个遏制因素。 　　2.对营利性组织的办学行为必须做出明确的价值定位 　　营利性组织的介入必须首先满足社会成员对教育的多元化需求，实现社会的公益。对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范，使教育这种公共物品在严格的条件下经过转化，进入市场，实现市场运作。营利性组织在介入教育市场时，其所具有的资格和能力与其他市场是不同的，因而所享有的权利也是不同的。特别是对资本的寻利性应做出必要的限制并保持有效的法律监督。所有这些特点的体现都必须通过一种确定性，即法律的形式来实现。 　　制定教育经费投入法强化政府的教育职能 　　从现代观点看，政府的基本职能在于促进社会公平和解决市场失灵这样两个方面。在教育方面，不同的教育领域，政府的作用又有很大不同。劳凯声教授建议，在提供基础教育特别是义务教育方面，政府仍应发挥主导的作用，在学校举办、经费投入和调控管理等方面必须建立完善的集体选择机制和公众参与机制。教育应当是一种使多数人受益的公共产品，而不应是某一群体甚或某些个人受益的私人产品，因此公共财政投入的成本——收益是具有社会整体性质和长期性质的社会成本和社会收益。 　　劳凯声教授批评道，一些地方政府的决策者看不到教育投入的这种长期性质，认为把资源投入到教育中在经济上不合算。这种认识上的短视导致了一些地方的政府主管部门把本应由政府承担起来的教育责任部分或全部推给了社会，出现了政府公共教育责任的缺失。而相当多的学校本无筹措经费的能力，便进一步把这种责任转嫁到学习者的头上，导致了各种名目的教育乱收费。 　　为了从根本上解决这个问题，必须通过法律的形式，制定教育经费投入的法律，保证政府的教育职能真正得到落实。 　　变学校收费为政府收税 　　劳凯声教授认为，“一费制”是当前治理学校乱收费的一种可供选择的思路，尤其是在当前学校收费极不规范的时候，“一费制”应能有效地控制学校收费。为了彻底解决学校乱收费问题，劳凯声教授建议进行标本兼治。他分析道，公立中小学校的收费就其性质而言是一种行政性收费，是政府授权学校的一种行为。如果政府不能有效地控制这种收费，如果这种收费存在各种流弊并已引起社会的强烈反响，则我们就不能不反思这种做法的合理性。为此劳凯声教授建议，作为一种治本的办法，应当变学校收费为政府收税。因为，税负就其本质而言，其实就是政府提供的公共产品的影子价格，是纳税人为自己所消费的公共产品所支付的代价，国家是根据每个纳税人从公共产品中得到的利益来决定每个人的纳税份额的，因此国家提供公共产品实际上不过是另一种形式的等价交换而已。 　　劳凯声教授分析道，从形式上看，税收远比一般的行政性收费要规范的多，它具有严密的规范和公开、透明的实施环节，是一种规范化的政府收费制度。由于教育收费是一项涉及面广、工作量大的长期性工作，国家税收制度显然比行政性收费更具可操作性，操作成本也相对更低。对于治理当前学校的乱收费而言，税制可以有效地制止学校利用信息不对称任意向学习者收取不合理的费用，防止政府越权制定收费政策，杜绝某些部门截留、挤占学校收费收入，以及搭车收费等。 　　此外，税制还可以有效地调节社会贫富差距，对社会财富进行二次分配。累进制的计税方式要求富人负担更大的份额，对低收入者则减免它的负担，因此不失为一种理想的收费方式。而一费制对所有的缴费者都实行同一标准，对于社会的弱势群体来说，它仍可能成为不能承受的负担。从世界上其他国家来看，义务教育阶段基本上都是采取税收的办法，似可说明这种做法的优越性。 　　加强收费资金管理杜绝乱收费的经济诱因 　　对于必要的教育收费，除了要严格规范之外，应当加强对所收资金的管理。作为权宜之计，劳凯声教授建议，在暂时还不能全部杜绝择校的情况下，应当将择校收费的收入全部上缴财政，纳入整体教育财政预算，因为无论以何种形式将择校收费全部或部分返还给收费学校，都会给这些学校收取择校生提供经济诱因。尤其是基础教育阶段的公立学校，由于这类学校面广、量大，如果没有严格的措施，将很难监督这些学校是否遵守了有关法规和财务制度，甚至不能掌握学校的实际收支状况。为此基础教育阶段的公立学校应当实行收支两条线的财务制度。 　　对于已经转制的公立学校，应当明确这类学校资产的国有性质并从占有、使用、收益和处分四个方面严格防止国有资产的流失，这些学校利用国有资产创造的收益，应当属于国家而不应当属于少数办学者。 　　与此相配合，劳凯声教授还建议要建立健全助学金和贷学金制度，对贫困家庭学生进行经济上的资助。 　　《中国教育报》2004年11月13日第3版